Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands Beretning 2010

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2010

 

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2010 af Jon Andersen

Næsten alle de sager som er offentliggjort som beretningssager i løbet af 2010, indeholder udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål både for at gøre det lettere for læsere af beretningen at søge i udtalelserne og for at give et samlet indtryk af den rolle de forvaltningsretlige spørgsmål har spillet i løbet af året.

Artiklen er systematiseret i tre hovedafsnit: Et der handler om sagsbehandlingsspørgsmål, et der handler om hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit der omtaler problemer som knytter sig til kontrollen med forvaltningen. Inden for de enkelte afsnit benyttes i hovedsagen den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, magtfordrejning, administrativ rekurs osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i dette afsnit summarisk og koncentreret om de forhold der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er derfor ikke altid refereret med nøjagtig de formuleringer der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse sager forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.


A. Sagsbehandlingsspørgsmål

Mange sager hos ombudsmanden handler om myndighedernes sagsbehandling. Det er på dette felt ombudsmandsinstitutionen igennem årene har vist sin særlige styrke, og der er derfor traditionelt mange udtalelser om forhold som typisk rubriceres som spørgsmål om sagsbehandling. Også i år er de klassiske spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partsaktindsigt, officialprincippet, vejledning osv. repræsenteret i udtalelserne. I beretningen for 2010 er det bemærkelsesværdigt at der ikke er sager om partshøring eller begrundelsespligt.

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager hvor der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge forarbejderne til loven til sager hvor der udfærdiges retsakter, dvs. udtalelser der har som formål at fastslå hvad der skal være ret i det foreliggende tilfælde. I Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave, s. 43, er afgørelsesbegrebet beskrevet som ”en offentlig myndigheds ensidige og for borgerne bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig betydning for de berørte medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbestemmelser; hertil føjer sig sådanne beslutninger som efter fast tradition og praksis anses for afgørelser”.

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs, da det almindelige udgangspunkt er at retten til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen som har betydning for afgørelsens indhold.

Ombudsmanden har i fem sager forholdt sig til afgørelsesbegrebet:

a. Umiddelbart drejede sag nr. 2010 18-2 sig om hvorvidt Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte havde pligt til at give klagevejledning i en bestemt situation. Om der var pligt til at give klagevejledning, afhang imidlertid af om der var tale om en afgørelse som kunne påklages.

En borger var fra 1987 til 1990 indskrevet på pædagoguddannelsen og havde da hun stoppede på studiet, brugt 22 klip af sin SU-støtteramme på 47 klip. I 2003 modtog hun i 11 måneder revalideringsydelse og brugte i den forbindelse 11 klip. I 2004 startede hun på Københavns Universitet og var herefter berettiget til 70 klip. I oktober 2004 fik hun brev om at hun havde 37 klip tilbage. Den 31. juli 2007 fik hun brev om at den samlede støtte ville være brugt med udgangen af oktober samme år. Borgeren klagede over dette brev til universitetet, da hun ikke mente at de klip hun havde brugt på pædagoguddannelsen, skulle medregnes i opgørelsen. Universitetet svarede 11. september 2007 og fastholdt støtteberegningen. SU-styrelsen, som borgeren derpå henvendte sig til, henholdt sig i et brev af 6. marts 2008 til universitetets opgørelse. Borgeren klagede til ombudsmanden over dette svar, og ombudsmanden videresendte klagen til Ankenævnet for SU og bad samtidig SU-styrelsen oplyse hvorfor styrelsen ikke havde givet klagevejledning i brevet af 6. marts 2008.

Styrelsen svarede at den ikke mente at brevet af 6. marts 2008 var en afgørelse, men blot en forklaring til borgeren på indplaceringen og forbruget af klip. Hvis borgeren ville klage over at der var medregnet klip fra 1989-1990, skulle hun have klaget dengang. Ankenævnet tiltrådte i et brev til ombudsmanden denne opfattelse, mens Undervisningsministeriet i et brev af 11. august 2010 udtalte at brevet af 6. marts 2008 måtte anses for en afgørelse som kunne påklages til ankenævnet, og som derfor skulle have været forsynet med klagevejledning.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i at styrelsen i brevet traf afgørelse om tildeling og beregning af uddannelsesstøtte og således fastsatte hvad der var gældende ret i det foreliggende tilfælde. Derfor burde styrelsen have givet klagevejledning, og Ankenævnet for SU havde pligt til at realitetsbehandle den klage fra borgeren som ombudsmanden havde videresendt til ankenævnet.

b. I sag nr. 2010 20-2 meddelte en kommune en borger at han ikke måtte kontakte kommunens familie- og beskæftigelsesforvaltning og borgmesterens kontor telefonisk eller personligt uden forudgående aftale. Forbuddet gjaldt kun henvendelser om hans ægtefælles sag i kommunen.

Ombudsmanden mente, ligesom kommunen, ikke at der var tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, men om en procesledende beslutning. Ombudsmanden hæftede sig ved at beslutningen kun gjaldt i sagen om borgerens ægtefælle, og at beslutningen ikke afskar borgeren fra at kontakte kommunen, men blot indebar at det skulle ske efter forudgående aftale.

c. Også sag nr. 2010 20-3 angik et forbud mod at en borger mødte personligt op på et rådhus. Baggrunden var en konkret episode hvor borgeren havde optrådt truende og råbende over for en sagsbehandler i en elevator. Forbuddet indebar at borgeren foreløbigt i tre år ikke måtte møde på rådhuset. Borgeren fik dog et navn og et telefonnummer på en kontaktperson i kommunen. Senere kom det frem at der tidligere havde været flere tilsvarende episoder.

Beslutningen, som blev truffet på grundlag af anstaltsbeføjelser, blev af ombudsmanden anset for en afgørelse. Til forskel fra sag nr. 20-2 anså ombudsmanden beslutningen for at være så indgribende at den ud fra en væsentlighedsvurdering måtte anses for en afgørelse. I den forbindelse lagde han vægt på at der var tale om et totalt forbud mod at borgeren mødte på rådhuset. Følgen af at beslutningen blev anset for en afgørelse, var at kommunen burde have partshørt efter forvaltningslovens § 19 inden afgørelsen blev truffet, og at borgeren burde have haft en begrundelse efter forvaltningslovens § 22-24.

d. I sag nr. 2010 20-7 traf en kommune beslutning om at begrænse en borgers og hendes families adgang til at besøge hendes far på et kommunalt plejehjem. Også denne beslutning havde hjemmel i anstaltsforhold, og ombudsmanden anså beslutningen for at have så indgribende betydning for borgeren og hendes familie at der var tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Derfor burde kommunen inden afgørelsen blev truffet, have partshørt, og afgørelsen burde have været begrundet.

e. Baggrunden for sag nr. 2010 20-10 var en beslutning en kommune traf den 31. juli 2006, om at administrere en borgers førtidspension fordi der var risiko for at han på grund af manglende huslejebetaling og rengøring ville blive opsagt fra sin bolig. Herefter betalte kommunen husleje af pensionen frem til 1. marts 2007, hvor borgeren på eget initiativ flyttede fra lejligheden. Kommunen betalte endvidere en rengøring der blev foretaget af et hjemmeservicefirma, af borgerens pension. Derudover betalte kommunen en medicinregning, en regning for grovrengøring og oprydning i borgerens lejlighed, en flytteregning og en slutafregning da lejligheden blev sat i stand, borgerens egenbetaling for køb af nye briller og en varmeafregning da han flyttede fra boligen.

Ombudsmanden mente at kommunen da den betalte de poster som ikke havde med husleje eller rengøring af lejligheden at gøre, i realiteten traf afgørelse om at udvide den administrationsordning som kommunen besluttede i afgørelsen af 31. juli 2006, og således traf en ny afgørelse i forhold til borgeren.

Kommunen burde have givet borgeren skriftlig besked om denne udvidelse af administrationsordningen, og det sociale nævn burde have anerkendt at der forelå en ny afgørelse, og derfor ikke have afvist at behandle en klage fra borgeren over at kommunen ikke havde været berettiget til at betale de sidste regninger som et led i administrationsordningen.

2. Partsbegrebet

Rettighederne efter forvaltningsloven tilkommer ifølge de enkelte bestemmelser i forvaltningsloven ”parter”. ”Partsbegrebet” er ikke defineret i loven, men ifølge lovens forarbejder sigtes der med dette udtryk til ansøgere, klagere og andre med væsentlig og individuel interesse i sagens udfald. Ved denne afgrænsning lægges der i praksis særlig vægt på om personen rammes direkte af afgørelsens retsvirkninger, eller om der er tale om en afledet virkning.

a. I sag nr. 2010 11-1 bad en virksomhed fødevaremyndighederne om at tillægge virksomheden partsstatus i en sag mod en anden virksomhed. Begge virksomheder lavede kransekageprodukter. Styrelsen havde truffet afgørelse i forhold til den anden virksomhed om at den ikke måtte bruge betegnelsen ”kransekage” om et produkt med et mandelindhold på 1,6 pct., da der skulle være højere mandelindhold for at betegnelsen ”kransekage” var berettiget. Styrelsens afgørelse ville komme til at danne grundlag for dens fremtidige praksis med hensyn til kravet om mandelindhold i kransekager og berørte på den måde også den virksomhed som ikke havde partsstatus.

Myndighederne afviste at betragte virksomheden som part, og ombudsmanden var enig i vurderingen, da han hæftede sig ved at virksomhedens interesse var afledet og indirekte.


3. Kompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om hvilken forvaltningsmyndighed en bestemt opgave hører under. I fortsættelse af det tales der om inkompetence i tilfælde hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag som hører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. I praksis er der en glidende overgang mellem kompetence og hjemmel. Groft sagt handler kompetence om fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel hvis ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre opgaven. I en enkelt af sagerne fra 2010 er der spørgsmål om inkompetence.

a. Ifølge kommunestyrelseslovens § 47 kan det kommunale tilsyn påse at kommuner overholder lovgivningen om offentlige myndigheder. Ved lovgivning forstås både skreven ret og ulovbestemte grundsætninger, men ikke god forvaltningsskik. I sag nr. 2010 4-1 klagede en gruppe borgere til statsforvaltningen over at en kommune ikke havde taget notat om en besigtigelse kommunen foretog i anledning af en klage fra borgerne over at der ikke var lavet tilstrækkelige støjdæmpende foranstaltninger ved etableringen af en rundkørsel ved siden af deres ejendom. Statsforvaltningen afviste at behandle klagen under henvisning til at kommunens eventuelle notatpligt ikke beroede på offentlighedslovens § 6, men på en notatpligt der ikke var lovfæstet. Statsforvaltningen mente at en sådan notatpligt havde karakter af god forvaltningsskik, og at en eventuel overtrædelse derfor ikke var en tilsidesættelse af lovgivningen.

Ombudsmanden mente derimod at notatpligten i den foreliggende situation fulgte af en ulovbestemt, almindelig forvaltningsretlig grundsætning. Ombudsmanden støttede denne opfattelse på tidligere ombudsmandsudtalelser, offentlighedskommissionens beskrivelse af den ulovbestemte notatpligt i betænkning nr. 1510 og en udtalelse om spørgsmålet fra Justitsministeriet.

4. Vejledningspligt mv.

Ifølge forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens område. Og ifølge § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed der modtager en skriftlig henvendelse som ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt videresende brevet til rette myndighed.
Derudover har forvaltningsmyndigheder pligt til på eget initiativ at yde vejledning til borgere når der er et konkret behov for det.

En række specialbestemmelser i lovgivningen udvider vejledningspligten i bestemte typer af sager. Myndighedernes informationer og råd til borgerne skal være sagligt og faktuelt set korrekte og fyldestgørende.

Der er fem sager om vejledning mv. i beretningen for 2010:

a. I sag nr. 2010 4-3 henlagde en statsforvaltning ved en fejl en sag om børnebidrag som Familiestyrelsen havde pålagt statsforvaltningen at genoptage. Sagen blev først genoptaget da borgerens advokat spurgte til den. Da ombudsmanden afgav udtalelse, var der gået mere end fire år siden styrelsens afgørelse. Ud over at ombudsmanden – ligesom statsforvaltningen – anså fejlen for dybt beklagelig, mente han også det var beklageligt at statsforvaltningen havde undladt at besvare rykkere fra borgerens advokat, og at statsforvaltningen – da den opdagede fejlen – burde have underrettet borgeren om at sagen trak ud.

b. I sag nr. 2010 20-4 undersøgte ombudsmanden efter presseomtale af egen drift en række ansættelser i overborgmesterens sekretariat i Københavns Kommune. Ansættelserne fandt sted i forbindelse med at en ny overborgmester skulle tiltræde. Ombudsmanden kritiserede bl.a. kommunens annoncering af stillingsopslag og ansøgningsfristerne.

c. En kommune modtog i sag nr. 2010 20-5 den 27. november 2007 en e-mail fra en borger om at han ikke skulle have boligsikring efter den 1. december. Kommunen nåede ikke at standse boligsikringen og udbetalte derfor december måneds boligsikring – 679 kr. I et brev af 1. januar 2008 til borgeren bekræftede kommunen at boligsikringen var standset den 1. december, og at der var opstået en gæld på en måneds boligsikring. Der stod ikke i brevet hvornår og hvordan pengene skulle betales tilbage, og det fremgik ikke at der – som kommunen senere oplyste – var vedlagt et girokort.

Den 16. september 2008 sendte kommunen et rykkerbrev og pålagde samtidig borgeren et rykkergebyr på 250 kr. for manglende betaling.

Da kommunen ikke kunne dokumentere at brevet af 1. januar 2008 var vedlagt et girokort eller en vejledning om hvordan og hvornår beløbet skulle betales, kunne borgeren efter ombudsmandens opfattelse ikke afkræves et rykkergebyr.

d. Sag nr. 2010 20-8 drejede sig om en kommunes behandling af en klage over støjende og generende erhverv på en naboejendom. Sagen havde allerede inden kommunen overtog den, haft et langvarigt forløb, men fra kommunen begyndte at behandle den, og til der blev truffet afgørelse, gik der fem år og tre måneder.

Ombudsmanden udtalte kritik både af den lange behandlingstid, at kommunen ikke havde besvaret en rykker, og at kommunen ikke på eget initiativ havde orienteret om at sagen trak ud, og hvornår den kunne forventes afgjort.

e. Ombudsmanden kritiserede i sag nr. 2010 20-9 at en kommune ikke reagerede tilstrækkeligt da en klasselærer underrettede kommunen om mistanke om vold mod et barn i klassen og barnets søskende begået under samvær med deres far.

Ombudsmanden mente at kommunen burde have indgivet politianmeldelse og oplyst statsforvaltningen om lærerens underretning, så statsforvaltningen kunne træffe afgørelse om farens samværsret. Kommunen burde ikke blot have henvist børnenes mor til selv at kontakte statsforvaltningen.

5. Notatpligt mv.

Ifølge offentlighedslovens § 6 har myndighederne i afgørelsessager pligt til at tage notat om mundtligt modtagne oplysninger. Bestemmelsen er udslag af en almindelig grundsætning om at offentlige myndigheder har pligt til at tage notat om alle væsentlige ekspeditioner der ikke fremgår af brevvekslingen eller af de øvrige dokumenter i sagen.

Myndighederne har også pligt til at tage notat om oplysninger og væsentlige ekspeditioner i andre sager end afgørelsessager.

Det følger af de hensyn til orden, dokumentation og sikring af retten til aktindsigt som ligger bag notatpligten, at myndighederne har pligt til at bevare kopier af dokumenter i sagerne og til ikke at slette oplysninger eller dokumenter medmindre der er hjemmel til det i lovgivningen.

Ombudsmanden udtalte sig om notatpligt i seks af sagerne fra 2010.

a. En journalist søgte i sag nr. 2010 1-1 aktindsigt i Arbejdsdirektoratets dokumenter om en undersøgelse Socialforskningsinstituttet (SFI) på bestilling fra direktoratet havde foretaget af virkningen af den såkaldte 300-timers-regel. I forbindelse med undersøgelsen havde SFI nedsat en følgegruppe bestående af instituttets egne medarbejdere og medarbejdere fra andre myndigheder, herunder to ansatte i Arbejdsdirektoratet. Efter at journalisten havde søgt aktindsigt, gjorde SFI opmærksom på at de dokumenter der var blevet udvekslet mellem medlemmerne af følgegruppen, var interne dokumenter. Det fik direktoratet til at ændre sin hidtidige opfattelse af at dokumenterne var eksterne, og slette dokumenterne.

Ombudsmanden mente ikke at direktoratet havde hjemmel til at slette dokumenterne. Det vurderede ombudsmanden som meget kritisabelt, og han betragtede det som en skærpende omstændighed at sletningen skete efter at journalisten havde anmodet om aktindsigt, og i forbindelse med direktoratets overvejelser om hvordan journalistens anmodning om aktindsigt skulle behandles.

Det havde efter ombudsmandens mening ingen betydning for vurderingen af spørgsmålet om sletning at Arbejdsdirektoratet på grund af den tekniske indretning af direktoratets ESDH-system var i stand til at genskabe dokumenterne, og de dermed ikke var endegyldigt destrueret. I den forbindelse anførte ombudsmanden at det fremgik af direktoratets udtalelser at det klart havde været direktoratets hensigt at fjerne dokumenterne fra sagen, så de ikke længere indgik i den.

b. I sag nr. 2010 4-1 klagede en gruppe borgere til statsforvaltningen over at en kommune ikke havde taget notat om en besigtigelse kommunen foretog i anledning af en klage fra borgerne over at der ikke var lavet tilstrækkelige støjdæmpende foranstaltninger ved etableringen af en rundkørsel ved siden af deres ejendom. Statsforvaltningen afviste at behandle klagen under henvisning til at kommunens eventuelle notatpligt ikke beroede på offentlighedslovens § 6, men på en notatpligt der ikke var lovfæstet. Statsforvaltningen mente at en sådan notatpligt havde karakter af god forvaltningsskik, og at en eventuel overtrædelse derfor ikke var en tilsidesættelse af lovgivningen.

Ombudsmanden mente derimod at notatpligten i den foreliggende situation fulgte af en ulovbestemt, almindelig forvaltningsretlig grundsætning. Ombudsmanden støttede denne opfattelse på tidligere ombudsmandsudtalelser, offentlighedskommissionens beskrivelse af den ulovbestemte notatpligt i betænkning nr. 1510 og en udtalelse om spørgsmålet fra Justitsministeriet.

c. I sag nr. 2010 4-4 havde Sundhedsvæsenets Patientklagenævn frifundet en læge for ansvar for en mangelfuld lægejournal. Nævnet begrundede frifindelsen med at lægen var ansat på et sygehus, og at lægen havde dikteret til en lægesekretær som havde indført diktatet i journalen. I sagen kom det frem at nævnet i mange år havde haft den praksis at læger på sygehuse som udgangspunkt ikke er ansvarlige for en mangelfuld journal hvis journalen skrives af en lægesekretær. Både Sundhedsstyrelsen og Sundhedsministeriet havde været bekendt med denne praksis og accepteret den.

Ombudsmanden udtalte at praksis var i strid med den lovbestemte journalføringspligt i lov om autorisation af sundhedspersoner (tidligere lægelovens § 13). Ombudsmanden fremhævede at efter reglerne kunne en læge ikke delegere ansvaret for journalføringen til en medhjælper, og at en læge derfor så meget desto mindre kunne delegere ansvaret for journalføringen til en tredjeperson (lægesekretæren). Dertil kom at journalføring indgår som et led i den sundhedsfaglige behandling af patienter, og at det også af denne grund var udelukket at journalføringspligten kunne overlades til en lægesekretær, dvs. en person uden den fornødne lægelige sagkundskab. Derimod var det efter ombudsmandens opfattelse ikke udelukket at lægen benyttede sekretærbistand til at føre journalen; lægen var blot ansvarlig for journalen.

Ombudsmanden mente det var kritisabelt at nævnet i mange år havde haft en praksis der stred mod loven, og henstillede at praksis blev ændret, og at de centrale sundhedsmyndigheder sørgede for at informere læger og sygehuse om den ændrede praksis. Ombudsmanden besluttede at underrette Folketingets Sundhedsudvalg og Retsudvalg om sagen. Det skyldtes bl.a. at hvis den beskrevne praksis skulle lovliggøres, krævede det en ændring af lov om autorisation af sundhedspersoner.

d. I sag nr. 2010 20-3 forbød en kommune en borger at møde personligt op på rådhuset. Baggrunden var en konkret episode hvor borgeren havde optrådt truende og råbende over for en sagsbehandler i en elevator. Forbuddet indebar at borgeren foreløbigt i tre år ikke måtte møde på rådhuset. Borgeren fik dog et navn og et telefonnummer på en kontaktperson i kommunen. Senere kom det frem at der tidligere havde været flere tilsvarende episoder, og at de var taget i betragtning da beslutningen blev truffet.

Ombudsmanden anså det for beklageligt at kommunen ikke havde udarbejdet notater efter § 6 i offentlighedsloven om de tidligere hændelsesforløb når den besluttede at lade dem indgå som en del af grundlaget for afgørelsen om forbud mod fremmøde.

e. En kommune modtog i sag nr. 2010 20-5 den 27. november 2007 en e-mail fra en borger om at han ikke skulle have boligsikring efter den 1. december. Kommunen nåede ikke at standse boligsikringen og udbetalte derfor december måneds boligsikring – 679 kr. I et brev af 1. januar 2008 til borgeren bekræftede kommunen at boligsikringen var standset den 1. december, og at der var opstået en gæld på en måneds boligsikring. Der stod ikke i brevet hvornår og hvordan pengene skulle betales tilbage, og det fremgik ikke at der – som kommunen senere oplyste – var vedlagt et girokort. Den 16. september 2008 sendte kommunen et rykkerbrev og pålagde samtidig borgeren et rykkergebyr på 250 kr. for manglende betaling.

Borgeren klagede over rykkergebyret og anførte i den forbindelse at han ikke havde fået et girokort til betaling sammen med brevet af 1. januar 2008. Kommunen havde en kopi af brevet af 1. januar 2008, men det fremgik ikke af brevet eller på anden måde at der havde været et girokort vedlagt, eller at borgeren havde fået vejledning om hvornår og hvordan han skulle betale. Det betød efter ombudsmandens mening at kommunen måtte bære risikoen for den opståede bevisusikkerhed på disse punkter og ikke kunne afkræve borgeren rykkergebyr.

Da kommunen allerede havde frafaldet rykkergebyret, foretog ombudsmanden sig ikke videre.

f. I sag nr. 2010 20-7 traf en kommune beslutning om at begrænse en borgers og hendes families adgang til at besøge hendes far på et kommunalt plejehjem. Beslutningen blev truffet på grund af en række episoder hvor borgeren og hendes familie under besøg på plejehjemmet havde forulempet personalet.

Ombudsmanden anså det for kritisabelt at kommunen ikke havde sørget for at dokumentere sagen, så der blev klarhed over hvilket faktisk grundlag afgørelsen blev truffet på, og hvad der efter kommunens opfattelse egentlig foregik forud for kommunens beslutning om besøgsrestriktioner.

6. Officialprincippet

Det påhviler den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller sørge for at private, herunder parterne, medvirker til at oplyse sagen. Det følger også af princippet at der skal foreligge juridisk bevis for en oplysning for at den kan lægges til grund, og at myndigheden skal sikre sig at der er et forsvarligt oplysningsgrundlag.

Myndigheder der afgiver oplysninger og udtalelser til andre myndigheder, er forpligtet til at sørge for at de oplysninger de afgiver, er dækkende og korrekte. På den anden side må oplysningen af sagen ikke udstrækkes længere end hensynet til at sagen får den rigtige afgørelse, kan begrunde.

Myndighedernes oplysning af sagerne skal endvidere stemme overens med persondatalovens § 5.

Officialprincippet er helt grundlæggende i forvaltningsretten, og spørgsmålet om anvendelsen af princippet opstår hyppigt i ombudsmandens sager. Tre af sagerne fra 2010 indeholder bemærkninger om brugen af officialprincippet.

a. I sag nr. 2010 14-2 søgte en borger en kommune om folkepension som ikke-samlevende. Kommunen traf i brev af 19. oktober 2007 afgørelse om at tildele borgeren folkepension som samlevende og gav dermed afslag på borgerens anmodning om at få pension som ikke-samlevende. I et brev af 31. oktober 2007 gav kommunen en supplerende begrundelse for afgørelsen, og i et brev af 13. november 2007 fastholdt kommunen afgørelsen. Dette brev blev sendt samme dag som A-post. Borgeren sendte 12. december 2007 en anbefalet klage som kommunen modtog den 14. december 2007. Kommunen videresendte den 21. december 2007 klagen til det sociale nævn som i et brev af 21. januar 2008 meddelte borgeren at klagefristen på fire uger ikke var overholdt, og bad ham udtale sig om det. Den 25. januar 2008 sendte borgeren nævnet et brev med oplysning om at han først havde fået kommunens brev den 17. november 2007, og at han derfor mente at han havde overholdt klagefristen. Nævnet afviste i brev af 19. februar 2008 klagen som for sent indgivet.

Borgeren havde – som det ses – allerede inden nævnet traf sin afgørelse, gjort gældende at klagefristen var overholdt fordi kommunens brev først var kommet frem den 17. november 2007, og påberåbt sig dels uregelmæssigheder i postbesørgelsen, dels at kommunen ikke altid afsendte brevene den dag de var dateret. Nævnet burde på baggrund af hans indsigelser efter ombudsmandens opfattelse straks herefter have taget kontakt til PostDanmark for at høre om der havde været uregelmæssigheder i postbesørgelsen, og til kommunen for at få oplysninger om kommunens rutiner med hensyn til at sende post.

b. En socialpædagog som var ansat på en regional institution, fik i sag nr. 2010 20-13 den 5. december 2008 en skriftlig advarsel hvor der blandt andet stod at hun ikke måtte inddrage pårørende i eventuelle interne konflikter på arbejdspladsen. Baggrunden var at socialpædagogen var blevet fritaget for tjeneste med løn på grund af samarbejdsvanskeligheder. Hun havde efter tjenestefritagelsen talt med to forældre til børn på institutionen og oplyst at hun var fritaget for tjeneste. I et notat af 23. oktober 2008 skrev forstanderen for institutionen at hun var blevet ringet op af forældre som havde fået at vide af socialpædagogen at der var massive samarbejdsvanskeligheder på afdelingen, og at hun var blevet fyret. Det var det notat som lå til grund for advarslen.

Ombudsmanden udtalte at han ikke kunne lægge til grund at regionens centralforvaltning havde haft kendskab til notatet af 23. oktober 2008 da den gav socialpædagogen advarslen, og at der derfor ikke havde været tilstrækkeligt faktuelt grundlag for at hævde at hun havde involveret forældre i en intern konflikt. Det forhold at socialpædagogen havde oplyst forældre om at hun var blevet fritaget for tjeneste, kunne ikke betragtes som en involvering eller illoyalitet. Ombudsmanden pegede på at udlevering af oplysninger om egne ansættelsesforhold heller ikke kunne anses for en tilsidesættelse af tavshedspligten.

c. I sag nr. 2010 20-14 klagede en mand som havde fået bevilget ortopædisk fodtøj som hjælpemiddel, over at kommunen ikke foretog sig noget i anledning af hans klage over at kvaliteten af det leverede fodtøj var for ringe.

Ifølge § 16 i den sociale retssikkerhedslov har kommunalbestyrelsen pligt til at føre tilsyn med hvordan de kommunale opgaver løses. Heraf følger efter ombudsmandens opfattelse at kommunalbestyrelsen har pligt til løbende og aktivt at sikre at leverandører lever op til de krav der er aftalt, og følger den relevante lovgivning. Denne tilsynsforpligtelse medfører naturligt en pligt for kommunen til i et vist omfang at reagere på oplysninger om aftalebrud og manglende overholdelse af relevante bestemmelser. En kommune har altså efter omstændighederne pligt til at undersøge sagen nærmere hvis den får en klage eller oplysninger som viser at det ikke er usandsynligt at en kommunal leverandør har tilsidesat sine aftalemæssige pligter.

Ombudsmanden mente det var beklageligt at kommunen ikke i anledning af borgerens henvendelser undersøgte om det firma der leverede fodindlæggene, levede op til de kvalitets- og servicestandarder der var fastsat for leverandøren.

7. Aktindsigt for personer der ikke er parter

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om at visse dokumenter skal udleveres medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egenaccess og giver forvaltningen mulighed for at give aktindsigt i videre omfang end loven tilsiger, medmindre udleveringen er i strid med tavshedspligten. Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især af lov om aktindsigt i miljøoplysninger.

Der er i beretningen for 2010 fem sager om aktindsigt:

a. En journalist søgte i sag nr. 2010 1-1 aktindsigt i Arbejdsdirektoratets dokumenter om en undersøgelse Socialforskningsinstituttet (SFI) på bestilling fra direktoratet havde foretaget af virkningen af den såkaldte 300-timers-regel. I forbindelse med undersøgelsen havde SFI nedsat en følgegruppe bestående af instituttets egne medarbejdere og medarbejdere fra andre myndigheder, herunder to ansatte i Arbejdsdirektoratet. Efter at journalisten havde søgt aktindsigt, gjorde SFI opmærksom på at de dokumenter der var blevet udvekslet mellem medlemmerne af følgegruppen, var interne. Det fik direktoratet til at ændre sin hidtidige opfattelse af at dokumenterne var eksterne, og slette dokumenterne.
 
Ombudsmanden udtalte at dokumenterne var afgivet fra SFI til direktoratet, og at de derfor var eksterne. Han lagde vægt på at dokumenterne var journaliseret i direktoratet og således fysisk befandt sig dér, og på at dokumenterne ikke var forbeholdt de medarbejdere i direktoratet som havde været medlemmer af følgegruppen. At dokumenterne rent faktisk kun var blevet benyttet af følgegruppemedlemmerne og nogle medarbejdere i journalen, ændrede ikke på denne bedømmelse.

Ombudsmanden mente ikke at direktoratet kunne beslutte, efter at have modtaget anmodningen om aktindsigt, at ændre dokumenternes status fra eksterne til interne fordi direktoratet blev opmærksom på at SFI mente at de ikke havde mistet deres interne karakter ved at blive udleveret til direktoratets medarbejdere.

Og ombudsmanden mente heller ikke at direktoratet havde hjemmel til at slette dokumenterne. Det forhold anså ombudsmanden for meget kritisabelt, og han betragtede det som en skærpende omstændighed at sletningen skete efter at journalisten havde anmodet om aktindsigt, og i forbindelse med direktoratets overvejelser om hvordan anmodningen om aktindsigt skulle behandles.

Det havde efter ombudsmandens mening ingen betydning for vurderingen af spørgsmålet om sletning at Arbejdsdirektoratet på grund af den tekniske indretning af direktoratets ESDH-system havde været i stand til at genskabe dokumenterne, og de dermed ikke var blevet endegyldigt destrueret. I den forbindelse anførte ombudsmanden at det fremgik af direktoratets udtalelser at det klart havde været direktoratets hensigt at fjerne dokumenterne fra sagen, så de ikke længere indgik i den.

b. Ifølge sundhedslovens § 45 kan en sundhedsperson videregive oplysninger om en afdød patients sygdomsforløb, dødsårsag og dødsmåde til bl.a. afdødes nærmeste pårørende medmindre det må antages at stride mod afdødes ønske, eller andre private interesser taler afgørende imod det.

I sag nr. 2010 4-2 havde Patientklagenævnet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse givet udtryk for at bestemmelsen ikke kunne antages at give de nærmeste pårørende en egentlig ret til aktindsigt i en afdøds journal. Det var ombudsmanden enig i, men han udtalte at der på baggrund af de klare forarbejder til loven ikke var tvivl om at loven skulle forstås sådan at de nærmeste pårørende som udgangspunkt havde en egentlig ret til indsigt i de oplysninger der var beskrevet i § 45, dvs. sygdomsforløb, dødsårsag og dødsmåde. Denne ret modsvaredes af en pligt for de relevante sundhedspersoner til at udlevere oplysningerne.

c. Miljøstyrelsen og Miljøministeriet afslog i sag nr. 2010 9-1 en ansøgning fra en journalist om aktindsigt i skemaer med oplysninger om risikovirksomheder. Skemaerne blev udarbejdet til brug for en arbejdsgruppe, Kulegravningsudvalget, som blev nedsat efter ulykken på fyrværkerifabrikken i Seest i 2004. Arbejdsgruppen skulle bl.a. vurdere om de sikkerhedsmæssige regler for andre risikovirksomheder i byområder hvor der kunne indtræffe eksplosioner og brand, var tilstrækkelige. Myndighederne havde inden afslaget indhentet en udtalelse fra PET som anførte at oplysningerne om samtlige risikovirksomheder havde en sådan karakter at der i tilfælde af offentliggørelse var nærliggende risiko for at de ville kunne anvendes til terrorformål. Afslaget blev derfor begrundet med henvisning til hensynet til statens sikkerhed, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1.

Ombudsmanden påpegede at en række af de oplysninger der blev nægtet indsigt i, var offentligt tilgængelige i kraft af regler i miljøbeskyttelsesloven om projektoffentlighed, og at disse oplysninger derfor ikke alle var fortrolige. Ombudsmanden mente at det var kritisabelt at myndighederne ikke i forbindelse med vurderingen af ansøgningen om aktindsigt inddrog forudsætningen om indsigt for offentligheden efter de særlige regler i miljølovgivningen og dermed heller ikke om der skulle gives aktindsigt i dokumenterne i lyset af forudsætningen.

d. Udenrigsministeriet gav i sag nr. 2010 17-1 afslag på aktindsigt i CIA-arbejdsgruppens dokumenter med henvisning til at dokumenterne var intern brevveksling. CIA-arbejdsgruppen blev nedsat af regeringen i januar 2008 for at undersøge hemmelige CIA-flyvninger i Danmark, Færøerne og Grønland, og gruppen offentliggjorde i oktober samme år en redegørelse.

CIA-arbejdsgruppen var sammensat af medarbejdere fra en række danske ministerier, hjemmestyrerne i Færøerne og Grønland, Grønlands Lufthavnsvæsen, Statens Luftfartsvæsen og Naviair. Udenrigsministeriet fungerede som formand, og hver af de repræsenterede myndigheder kom med deres egne selvstændige bidrag som indgik i arbejdsgruppens endelige rapport.
 
På baggrund af oplysningerne om gruppens sammensætning, arbejdsmetode og opbevaring af dokumenter mente ombudsmanden ikke at gruppen kunne betragtes som en selvstændig myndighed, og dermed heller ikke at dokumenter der blev udvekslet mellem de enkelte medlemmer, havde karakter af intern brevveksling. Ombudsmanden lagde især vægt på at en myndighed (Udenrigsministeriet) og ikke en person var formand for gruppen, at de repræsenterede myndigheder kom med deres egne selvstændige bidrag, at der ikke var oprettet et selvstændigt journalnummer til arbejdsgruppens dokumenter, at dokumenterne ikke blev holdt journalmæssigt afskærmet fra ministeriets øvrige medarbejdere, og at formandskabet havde karakter af en sekretariatsfunktion.

Et dokument – et ministerforelæggelsesnotat – var oprettet uden for arbejdsgruppen, og Udenrigsministeriet betragtede det derfor ikke som et internt dokument. Dokumentet indeholdt oplysning om Udenrigsministeriets kontakt med USA om flyvningerne og blev tilbageholdt under henvisning til rigets udenrigspolitiske interesser, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2. Under ombudsmandens behandling af sagen kom det frem at der fandtes en pressemeddelelse fra Grønlands Landsting hvor der var oplysninger om ministeriets kontakt med myndigheder i USA. Derfor henstillede ombudsmanden til Udenrigsministeriet at genoverveje om der fortsat var hemmeligholdelseshensyn for dette dokument.

e. En borger som havde fået en parkeringsafgift af en kommune, klagede i sag nr. 2010 20-11 til Center for Parkering over afgiften og anmodede i den forbindelse om aktindsigt i den vejledning om udfærdigelse af parkeringsafgifter som centeret havde lavet til parkeringsvagterne. Kommunen afslog delvist anmodningen og henviste i første række til offentlighedslovens § 13, nr. 4, og subsidiært til § 13, stk. 1, nr. 3 og 6.

Ombudsmanden lagde til grund at vejledningen var omfattet af offentlighedslovens § 8, nr. 4, og dermed som udgangspunkt undergivet aktindsigt. Ombudsmanden mente ikke at dele af vejledningen kunne undtages efter § 13, nr. 4, om begrænsning af retten til aktindsigt der er nødvendig til beskyttelse af væsentlige hensyn til ”gennemførelse af kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger”.

Kommunens synspunkt var at vejledningen indeholdt oplysninger om efterforsknings- og undersøgelsesmetoder, herunder om udsøgningskriterier: Oplysninger som, hvis de blev offentligt kendte, kunne føre til at bilister spekulerede i at overtræde parkeringsrestriktioner i forventning om at overtrædelsen ikke blev kontrolleret og håndhævet.

Ombudsmanden anførte at det primære sigte med § 13, nr. 4, er at undtage oplysninger hvis det er nødvendigt for at undgå at borgerne bliver i stand til at unddrage sig kontrol. Ombudsmanden noterede at vejledningen ikke indeholdt oplysninger om at bilister i visse geografiske områder var undtaget fra afgift, eller at der på visse tidspunkter skete en nedprioritering af visse forseelser. Der var altså ikke oplysninger om fritagelse for kontrol som bilisterne kunne benytte sig af. Ombudsmanden noterede sig samtidig at konkrete anbefalinger i vejledningen til vagterne om at samle dokumentation og sørge for overvågning af bilen i en mindsteperiode ikke kunne benyttes til at unddrage sig kontrol og desuden ikke var bindende for domstolene. På den baggrund mente ombudsmanden ikke at § 13, nr. 4, kunne anvendes. Heller ikke § 13, nr. 3, om ”forebyggelse, opklaring eller forfølgning af lovovertrædelser” kunne begrunde en begrænsning i retten til aktindsigt. En udlevering af vejledningen ville hverken hindre opklaring af om en bil var ulovligt parkeret, eller forebyggelse af ulovlige parkeringer.

Ombudsmanden henviste til at vurderingen af om en afgift skal pålægges, i første omgang beror på om færdselsloven er overtrådt. Loven og de øvrige relevante regler er kundgjort, og det er disse regler bilisterne skal rette sig efter. Vejledningens anbefalinger af observationstider og bevisoptagelse var desuden ikke bindende for domstolene.

Opsamlingsbestemmelsen i § 13, nr. 6, gav heller ikke hjemmel til at begrænse retten til aktindsigt i vejledningen. Ombudsmanden fremhævede i den forbindelse at nr. 6 ifølge forarbejderne til offentlighedsloven er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at der stilles strenge krav til det aktuelle beskyttelsesbehov. Da kommunen ikke havde angivet nogen konkrete, væsentlige hensyn som gjorde bestemmelsen klart påkrævet, ud over de hensyn som er omtalt i nr. 3 og 4, og da disse hensyn ikke efter ombudsmandens mening var aktuelle, anså ombudsmanden heller ikke nr. 6 for anvendelig.

8. Partsaktindsigt

Forvaltningsloven giver i kapitel 4 parter en særligt vidtgående ret til aktindsigt i deres egne sager. Retten, som gælder i forhold til sager der er behandlet eller er under behandling, skal ses i sammenhæng med § 11 og § 21 om at en anmodning om partsaktindsigt og en tilkendegivelse om at fremkomme med en udtalelse bevirker at myndigheden ikke må træffe afgørelse i sagen før aktindsigten er gennemført, eller parten har haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Bestemmelserne tjener til at give en part mulighed for dels at påvirke forløbet af en verserende sag, dels at gøre sig overvejelser om at gå videre med en sag som er afsluttet. I beretningen for 2010 er der to sager om partsaktindsigt.

a. Forsknings- og Innovationsstyrelsen og Videnskabsministeriet afslog i sag nr. 2010 12-1 en ansøgning fra en part om aktindsigt i navnene på to medlemmer af et forskningsråd som havde været forbehandlere i partens sag om forskningsstøtte.

Forbehandlernes opgave var at forberede en sag så grundigt at de på et efterfølgende møde kunne forelægge sagen for det samlede råd til behandling og afgørelse. Forbehandlerne traf altså ikke afgørelse i sagen, men foretog en foreløbig vurdering af den. Navnene på alle de personer der sad i rådet, herunder på dem der havde været forbehandlere, var offentligt tilgængelige og var således kendt af parterne. Myndighedernes synspunkt var at en ansøger på den måde kunne skaffe sig oplysning om hvem der var med til at træffe afgørelsen, og dermed ikke var afskåret fra at kunne gøre eventuelle inhabilitetsbetragtninger gældende. En udlevering af oplysninger om hvem der havde været forbehandlere, var derfor ikke en væsentlig oplysning for afgørelsen af sagen. Desuden ville en udlevering af disse oplysninger kunne føre til at ansøgere kontaktede forbehandlerne og forsøgte at lægge pres på dem inden sagen blev behandlet i rådet.

Ombudsmanden mente at der som altovervejende udgangspunkt er pligt til at give aktindsigt i forbehandlernes navne. Hvis disse oplysninger findes i interne dokumenter, mente ombudsmanden at navnene er omfattet af ekstraheringspligten i § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2, i forvaltningsloven. Ombudsmanden anførte i den forbindelse at oplysninger om navne ikke var direkte omfattet af ordlyden i de nævnte regler, men at det fulgte af en formålsfortolkning og af sammenhængen med offentlighedslovens § 2, stk. 3, 1. pkt. (om aktindsigt i personalesager), at ekstraheringspligten i sager om partsaktindsigt også omfatter navne på personer som står eller har stået for at forberede sagen.

Oplysningerne kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke undtages fra aktindsigt efter § 15, stk. 1, i forvaltningsloven, da bekymringen for at indsigt i forbehandlernes navne ville skade forskningssystemets effektivitet og forbehandlerne selv, ikke så ud til at være underbygget af konkrete erfaringer.

b. I sag nr. 2010 18-3 havde Skolestyrelsen nedskrevet en række iagttagelser i forbindelse med et tilsyn på en friskole. Friskolen søgte om partsaktindsigt og fik afslag på indsigt i dokumenter som styrelsen kaldte ”vurderingsdokumenter”, men fik udleveret en række dokumenter som styrelsen kaldte ”referater”. Referaterne gik igen i vurderingsdokumenterne som derudover indeholdt styrelsens vurderende bemærkninger på baggrund af besøget.

Ombudsmanden var enig med styrelsen i at begge typer af dokumenter var interne dokumenter efter § 12, stk. 1, i forvaltningsloven, og at referaterne skulle udleveres efter forvaltningslovens § 12, stk. 2, om ekstraheringspligt i interne dokumenter. Men ombudsmanden var ikke enig i at vurderingsdokumenterne uden videre kunne undtages fra aktindsigt.

For det første overvejede ombudsmanden om dokumenterne i deres helhed skulle udleveres efter forvaltningslovens § 13, nr. 3. Denne bestemmelse giver ret til indsigt i selvstændige, interne dokumenter som er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed om en sags omstændigheder. Ombudsmandens overvejelse gik på om de vurderende afsnit havde en sådan sammenhæng med referaterne at der samlet var tale om at de supplerede sagens bevismæssige grundlag. Ombudsmanden mente dog ikke at det var tilfældet.

Til gengæld mente han at der også i vurderingsdokumenterne var faktiske oplysninger der skulle ekstraheres, og at myndighederne derfor havde pligt til at gennemgå disse dokumenter – også vurderingsafsnittene – for at se om der var oplysninger som der var pligt til at ekstrahere efter § 12, stk. 2.

9. Klagevejledning

Afgørelser som kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, skal ifølge forvaltningslovens § 25 når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang hvor der er angivet klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder en eventuel klagefrist. Det gælder dog ikke hvis afgørelsen giver parten fuldt ud medhold. Spørgsmål om klagevejledning forelå i én sag.

a. Umiddelbart drejede sag nr. 2010 18-2 sig om hvorvidt Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte havde pligt til at give klagevejledning i en bestemt situation. Om der var pligt til at give klagevejledning, afhang imidlertid af om der var tale om en afgørelse som kunne påklages.

En borger var fra 1987 til 1990 indskrevet på pædagoguddannelsen og havde da hun stoppede på studiet, brugt 22 klip af sin SU-støtteramme på 47 klip. I 2003 modtog hun i 11 måneder revalideringsydelse og brugte i den forbindelse 11 klip. I 2004 startede hun på Københavns Universitet og var herefter berettiget til 70 klip. I et brev af oktober 2004 fik hun besked om at hun havde 37 klip tilbage. Den 31. juli 2007 fik hun brev om at den samlede støtte ville være brugt med udgangen af oktober samme år. Borgeren klagede over dette brev til universitetet, da hun ikke mente at de klip hun havde brugt på pædagoguddannelsen, skulle medregnes i opgørelsen. Universitetet svarede 11. september 2007 og fastholdt støtteberegningen. SU-styrelsen, som borgeren derpå henvendte sig til, henholdt sig i et brev af 6. marts 2008 til universitetets opgørelse. Borgeren klagede til ombudsmanden over dette svar, og ombudsmanden videresendte klagen til Ankenævnet for SU og bad samtidig SU-styrelsen oplyse hvorfor styrelsen ikke havde givet klagevejledning i brevet af 6. marts 2008.

Styrelsen svarede at den ikke mente at brevet af 6. marts 2008 var en afgørelse, men blot en forklaring til borgeren på indplaceringen og forbruget af klip. Hvis borgeren ville klage over at der var medregnet klip fra 1989-1990, skulle hun have klaget dengang. Ankenævnet tiltrådte i et brev til ombudsmanden denne opfattelse, mens Undervisningsministeriet i et brev af 11. august 2010 udtalte at brevet af 6. marts 2008 måtte anses for en afgørelse som kunne påklages til ankenævnet, og som derfor skulle have været forsynet med klagevejledning.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i at styrelsen i brevet traf afgørelse om tildeling og beregning af uddannelsesstøtte og således fastsatte hvad der var gældende ret i det foreliggende tilfælde. Derfor burde styrelsen have givet klagevejledning, og Ankenævnet for SU havde pligt til at realitetsbehandle den klage fra borgeren som ombudsmanden havde videresendt til ankenævnet.

10. Tavshedspligt og videregivelse af fortrolige oplysninger

Spørgsmålene om udlevering af oplysninger fra en forvaltningsmyndighed til udenforstående er reguleret i straffelovens §§ 152-152 e om tavshedspligt, kapitel 8 i forvaltningsloven, kapitel 4 i persondataloven og i et stort antal særbestemmelser i lovgivningen. Bestemmelserne skal ses og anvendes i sammenhæng med reglerne om aktindsigt til almenheden. En af sagerne fra beretningen for 2010 handlede om videregivelse af oplysninger.

a. Sag nr. 2010 20-1 drejede sig om en medarbejder som i forbindelse med kommunalreformen overgik fra ansættelse i Vestsjællands Amt til ansættelse i en kommune. Som et led i overgangen blev hendes personalemappe overdraget fra amtet til kommunen. I personalemappen var der oplysninger om hendes sygdomsforløb i stillingen i amtet – oplysninger som hun havde modsat sig blev udleveret til hendes nye arbejdsgiver.

Ombudsmanden mente at medarbejderens overgang fra amtet til kommunen skete som led i en succession hvor kommunen indtrådte i det retsforhold som eksisterede mellem hende og amtet. Som en naturlig følge måtte kommunen også overtage hendes personalesag uden at forvaltningslovens regler om videregivelse og lov om helbredsoplysninger fandt anvendelse.

11. Meddelelse af afgørelsen

Der gælder i forvaltningsretten et ulovbestemt krav om at myndighederne meddeler afgørelsen til parten, og at afgørelser formuleres klart og præcist. Ombudsmanden udtalte sig i en enkelt sag om disse spørgsmål.

a. Baggrunden for sag nr. 2010 20-10 var en beslutning en kommune traf 31. juli 2006, om at administrere en borgers førtidspension fordi der var risiko for at han på grund af manglende huslejebetaling og rengøring ville blive opsagt fra sin bolig. Herefter betalte kommunen af pensionen husleje frem til 1. marts 2007 hvor borgeren på eget initiativ flyttede fra lejligheden. Kommunen betalte endvidere en rengøring der blev foretaget af et hjemmeservicefirma, af borgerens pension. Derudover betalte kommunen en medicinregning, en regning for grovrengøring og oprydning i borgerens lejlighed, en flytteregning og en slutafregning i forbindelse med istandsættelse af lejligheden, borgerens egenbetaling for køb af nye briller og en varmeafregning da han flyttede fra boligen.

Ombudsmanden mente at kommunen da den betalte de poster som ikke havde med husleje eller rengøring af lejligheden at gøre, i realiteten traf afgørelse om at udvide den administrationsordningen som kommunen besluttede i afgørelsen af 31. juli 2006, og at der således blev truffet en ny afgørelse i forhold til borgeren.

Kommunen burde have givet borgeren skriftlig besked om denne udvidelse af administrationsordningen, og det sociale nævn burde have anerkendt at der forelå en ny afgørelse, og derfor ikke have afvist at behandle en henvendelse fra borgeren om at kommunen ikke havde været berettiget til at betale de sidste regninger som et led i administrationsordningen.


B. Hjemmelsspørgsmål

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er underlagt en række almene retlige begrænsninger. Særlig væsentligt er legalitetsprincippet som kort går ud på at afgørelser der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgørelse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod regler fastsat ved lov. I den udstrækning afgørelsernes retlige forudsætninger eller indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de relevante kriterier og foretage afvejningen og udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nogle grundprincipper der navnlig er udviklet i domstolenes og ombudsmandens praksis. I det følgende er omtalt en række udtalelser om hjemmelsproblemer. Udtalelserne er systematiseret efter hvilken type hjemmelsspørgsmål der har foreligget.

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelser og visse andre retlige dispositioner skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trinhøjere regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter afhænger af hvor indgribende afgørelsen er i forhold til borgeren. Disse spørgsmål forelå i fem sager i beretningen for 2010.
 
a. I sag nr. 2010 20-2 meddelte en kommune en borger at han ikke måtte kontakte kommunens familie- og beskæftigelsesforvaltning og borgmesterens kontor telefonisk eller personligt uden forudgående aftale. Forbuddet, som kun gjaldt henvendelser om hans ægtefælles sag i kommunen, blev truffet af ressourcemæssige grunde og for at beskytte personalet mod at blive forulempet af borgerens grove og ubehagelige facon.

Ombudsmanden anså beslutningen for hjemlet i anstaltsbetragtninger.

b. Også sag nr. 2010 20-3 angik et forbud mod at en borger mødte personligt op på et rådhus. Baggrunden var en konkret episode hvor borgeren havde optrådt truende og råbende over for en sagsbehandler i en elevator. Forbuddet indebar at borgeren foreløbigt i tre år ikke måtte møde på rådhuset. Borgeren fik dog et navn og et telefonnummer på en kontaktperson i kommunen. Senere kom det frem at der tidligere havde været flere tilsvarende episoder.

Også denne beslutning anså ombudsmanden for hjemlet i anstaltsforhold.

c. Yderligere en sag om anstaltsforhold er sag nr. 2010 20-7. I denne sag havde en kommune besluttet at en borger og hendes familie fik begrænset adgang til at besøge hendes far på et kommunalt plejehjem af hensyn til plejehjemspersonalets arbejdsmiljø.

Ombudsmanden mente at beslutningen havde hjemmel i den ulovbestemte grundsætning om anstaltsforhold, men pegede på at der kunne være tale om et indgreb i retten til et familieliv, og at kommunen derfor burde have inddraget artikel 8 i Den Europæiske Menneskeretskonvention i bedømmelsen.

Ombudsmanden anså det også for kritisabelt at kommunen som grundlag for afgørelsen i første omgang henviste til personalets arbejdsmiljø, da arbejdsmiljøreglerne ikke kunne legitimere en afgørelse som den foreliggende. Over for ombudsmanden påberåbte kommunen sig også kommunens arbejdsgiverkompetence som hjemmel for afgørelsen, et retsgrundlag som efter ombudsmandens opfattelse heller ikke kunne indeholde hjemmel for en bebyrdende afgørelse om pårørendes besøg på plejehjem.

d. Baggrunden for sag nr. 2010 20-10 var en beslutning en kommune traf 31. juli 2006 om at administrere en borgers førtidspension fordi der var risiko for at han på grund af manglende huslejebetaling og rengøring ville blive opsagt fra sin bolig. Herefter betalte kommunen af pensionen husleje frem til 1. marts 2007 hvor borgeren på eget initiativ flyttede fra lejligheden. Kommunen betalte endvidere en rengøring der blev foretaget af et hjemmeservicefirma, af borgerens pension. Derudover betalte kommunen en medicinregning, en regning for grovrengøring og oprydning i borgerens lejlighed, en flytteregning og en slutafregning da lejligheden blev sat i stand, borgerens egenbetaling for køb af nye briller og en varmeafregning da han flyttede fra boligen.

På baggrund af formålet med administrationsbeslutningen – at sikre at borgeren ikke blev opsagt fra lejemålet – mente ombudsmanden ikke at afgørelsen indeholdt hjemmel til betaling af andre poster end huslejen og rengøring. Og kommunens påstand om at de øvrige udgifter utvivlsomt påhvilede borgeren, at der ikke var tvivl om udgifternes størrelse, eller at udgifterne kunne anses for afledte boligudgifter, kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke føre til et andet resultat.

e. En socialpædagog der var ansat på en regional institution, fik i sag nr. 2010 20-13 den 5. december 2008 en skriftlig advarsel hvor der blandt andet stod at hun ikke måtte inddrage pårørende i eventuelle interne konflikter på arbejdspladsen. Baggrunden var at socialpædagogen var blevet fritaget for tjeneste med løn på grund af samarbejdsvanskeligheder. Socialpædagogen havde efter tjenestefritagelsen talt med to forældre til børn på institutionen og havde oplyst at hun var fritaget for tjeneste. I et notat af 23. oktober 2008 skrev forstanderen at hun var blevet ringet op af forældre som havde fået at vide af socialpædagogen at der var massive samarbejdsvanskeligheder på afdelingen, og at hun var blevet fyret. Det var det notat som lå til grund for advarslen.

Ombudsmanden udtalte at han ikke kunne lægge til grund at regionens centralforvaltning havde haft kendskab til notatet af 23. oktober 2008 da den gav socialpædagogen advarslen, og at der derfor ikke havde været tilstrækkeligt faktuelt grundlag for at hævde at hun havde involveret forældre i en intern konflikt. Det forhold at socialpædagogen havde oplyst forældre om at hun var blevet fritaget for tjeneste, kunne ikke betragtes som en involvering eller illoyalitet. Ombudsmanden pegede på at udlevering af oplysninger om egne ansættelsesforhold heller ikke kunne anses for en tilsidesættelse af tavshedspligten.

2. Fortolkning

Anvendelsen af skrevne regler forudsætter at reglernes nærmere indhold fastlægges, dvs. at der sker en fortolkning af reglerne. Ved fortolkningen kommer en lang række faktorer i betragtning såsom reglens ordlyd, forarbejder, reglens formål, reglens kontekst, hensynet til internationale forpligtelser, fortolkningens konsekvens og hvor indgribende en afgørelse der er tale om. Fire sager fra beretningen for 2010 angik fortolkning.

a. En borger havde i sag nr. 2010 14-1 fået støtte til køb og særlig indretning af en handicapbil. Bilen var blevet indrettet med en lift, og i den forbindelse var udstødningsrøret blevet specialtilvirket, da liften ellers ikke kunne monteres. Borgeren søgte om tilskud efter serviceloven og bilbekendtgørelsen da udstødningsrøret efter nogle år skulle udskiftes. Han fik afslag med den begrundelse at der ikke var tale om en ændring af bilens funktion på grund af hans handicap, og at et udstødningsrør er en almindelig indretning på enhver bil.

Efter ombudsmandens opfattelse måtte retsgrundlaget – bilbekendtgørelsens § 10 – fortolkes sådan at også indretninger der tjener til at lette placeringen af nødvendige hjælpemidler i bilen, kan støttes. Efter at udstødningsrøret var blevet specialtilvirket, kunne det efter ombudsmandens mening ikke længere anses for standardudstyr. Og kompensationsprincippet gjorde det endvidere tvivlsomt om kommunen havde kunnet afvise at yde borgeren hjælp i hvert fald til den meromkostning som fulgte af specialtilvirkningen af røret.

b. Sag nr. 2010 14-3 angik en ansøgning fra en far om sansemotorisk træning af hans datter som var født i 1995. Datteren var motorisk sent udviklet og havde derfor sansemotoriske vanskeligheder. Flere behandlere havde anbefalet at hun modtog sansemotorisk træning. Kommunen bedømte en ansøgning fra faren om gratis træning til datteren i henhold til § 11, stk. 3, og § 86, stk. 2, i lov om social service og gav afslag under henvisning til at ingen af bestemmelserne gav hjemmel til at imødekomme ansøgningen. Ansøgningen indebar at kommunen skulle betale 2.500 kr. pr. måned for træning til datteren. Både det sociale nævn og Ankestyrelsen stadfæstede afslagene.

Ifølge § 11, stk. 3, skal kommunalbestyrelsen tilbyde gratis ”rådgivning, undersøgelse og behandling af børn og unge med (…) nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne og deres familier”.

Og ifølge § 86, stk. 2, skal kommunalbestyrelsen ”tilbyde hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder hos personer, som på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer har behov herfor”.

Myndighederne mente ikke at § 11, stk. 3, kunne bruges i den konkrete situation fordi bestemmelsen kun giver hjemmel til at dække enkeltstående behandlinger som er nødvendige for at afdække om der er et behov for hjælp til dækning af merudgifter efter servicelovens § 41 – og ikke som her længerevarende behandlingsforløb.

Hverken ordlyd, forarbejder, sammenhængen med andre lovbestemmelser eller de ministerielle vejledninger om serviceloven understøttede efter ombudsmandens opfattelse denne fortolkning. I vejledningerne var der omtalt nogle tilfælde hvor behandling kunne have forbigående karakter. Denne beskrivelse talte efter ombudsmandens opfattelse ikke for at bestemmelsen alene skal omfatte den enkeltstående og helt kortvarige behandling, og at længerevarende behandling falder uden for bestemmelsen.

§ 86, stk. 2, blev af myndighederne anset for uanvendelig fordi bestemmelsen omfatter vedligeholdelsestræning, mens sansemotorisk træning kunne udvikle datterens sansemotoriske funktionsniveau. Denne begrænsende fortolkning af § 86, stk. 2, mente ombudsmanden stred imod forarbejderne til bestemmelsen. Det forhold at ordlyden og vejledninger gav en vis støtte til myndighedernes fortolkning, var efter ombudsmandens opfattelse ikke tilstrækkeligt til at anlægge den begrænsende fortolkning som myndighederne havde anlagt i den konkrete sag.

Ombudsmanden henstillede til Ankestyrelsen at genoptage sagen både i forhold til § 11, stk. 3, og § 86, stk. 2.

c. I en artikel i Berlingske Tidende stod der at flere af landets folkeskoler krævede at eleverne selv medbragte computere til undervisningen. Artiklen gav ombudsmanden anledning til af egen drift at rejse spørgsmålet om elevers brug af egen computer over for Undervisningsministeriet – det gjorde han i sag nr. 2010 18-1. Ministeriet udtalte – og ombudsmanden tilsluttede sig udtalelsen – at der ikke kan opkræves betaling fra forældrene for nødvendige undervisningsmidler der benyttes som led i den almindelige undervisning, f.eks. almindelige lærebøger, ordbøger og lommeregnere. Der var derfor ikke hjemmel til at kræve at elever i folkeskolen medbringer egen computer. Hvis undervisningen er baseret på brug af computere, skal skolen stille dem gratis til rådighed for elever der ikke ønsker at benytte egen computer. Det retlige grundlag for den opfattelse fremgik af §§ 2, 19 og 49 i folkeskoleloven og § 76 i grundloven.

d. I sag nr. 2010 6-1 afskedigede Kirkeministeriet en sognepræst i henhold til tjenestemandslovens § 43. Ifølge den bestemmelse kan en præst afskediges efter indstilling fra provst og biskop hvis der mellem præsten og menigheden ”gennem en årrække har bestået dybtgående uoverensstemmelser, som betyder en væsentlig hindring for det kirkelige livs trivsel på det pågældende sted”.

Baggrunden for sagen var at en præst i 1999 blev ansat som sognepræst i tre pastorater. Den 1. januar 2007 tiltrådte en ny provst. Umiddelbart efter fremkom der tilkendegivelser og oplysninger der tydede på at der var samarbejdsproblemer mellem præsten og de ansatte og de øvrige medlemmer af de tre menighedsråd. I februar og marts 2008 tilkendegav samtlige medlemmer af to af menighedsrådene at de var sygemeldt på grund af den psykiske belastning som konflikten med præsten havde påført dem. Arbejdstilsynet havde i februar 2008 påbudt at der blev lavet en undersøgelse af det psykiske arbejdsmiljø, og en rapport om undersøgelsen forelå 16. juni 2008. Den 6. og 8. august indstillede henholdsvis provsten og biskoppen til Kirkeministeriet at præsten blev afskediget i henhold til § 43. Den 11. november 2008 blev der afholdt menighedsrådsvalg. I alle tre sogne var der opstillet lister for og imod præsten, og i alle menighedsrådene fik de lister der ikke støttede præsten, flertal. Den 20. januar 2009 afskedigede Kirkeministeriet præsten efter § 43.

Ombudsmanden mente ikke at der var tilstrækkeligt grundlag for at anvende § 43, og pegede på at § 43 må fortolkes sådan at uoverensstemmelser mellem præsten og de ansatte og oplysninger om dårligt psykisk arbejdsmiljø ikke isoleret set kan danne grundlag for afskedigelse efter denne bestemmelse. Selv om der var klare oplysninger om dybtgående uoverensstemmelser mellem præsten og et stort flertal af medlemmerne af menighedsrådene, og der var andre oplysninger der viste at der var et belastet forhold mellem præsten og visse dele af menigheden, var det ikke ganske afklaret om der var en uoverensstemmelse mellem præsten og menighederne som helhed. Desuden var ombudsmanden betænkelig ved at anse en så kort periode som et år og otte måneder for tilstrækkelig til at opfylde betingelsen om at uoverensstemmelserne skulle have stået på i en årrække.

3. Magtfordrejning

I retspraksis er der udviklet en grundsætning om at forvaltningen ikke i skønsmæssige afgørelser må lægge vægt på eller varetage ulovlige formål. Blandt de formål der ikke anses for lovlige, er private interesser, herunder partipolitiske. Dette spørgsmål blev behandlet i en enkelt sag i 2010.

a. I sag nr. 2010 20-4 undersøgte ombudsmanden efter presseomtale af egen drift en række ansættelser i overborgmesterens sekretariat i Københavns Kommune. Ansættelserne fandt sted i forbindelse med at en ny overborgmester skulle tiltræde. Ombudsmanden kritiserede bl.a. kommunens annoncering af stillingsopslagene og ansøgningsfristerne.

Ombudsmanden kritiserede også forløbet omkring ansættelsessamtalerne som efter hans opfattelse kunne bestyrke den mistanke der havde været rejst i pressen, om at det på forhånd var afgjort hvem der skulle tilbydes ansættelse.

4. Menneskerettigheder og andre internationale forpligtelser

Danske myndigheder er i en vis udstrækning forpligtet til direkte at anvende internationale konventioner og regler der er fastsat af internationale organer. Den slags internationale regler har endvidere betydning ved fortolkningen og udfyldningen af regler fastsat af danske myndigheder. I to af sagerne fra 2010 forelå dette spørgsmål.

a. Ombudsmanden rettede i sag nr. 2010 20-6 henvendelse til en kommune i anledning af en artikel på internettet. Af artiklen fremgik at kommunen havde skrevet til kommunens ledere at de ikke måtte udtale sig imod planlagte besparelser. Det gjaldt også når de udtalte sig som privatpersoner. Ombudsmanden besluttede at tage sagen op af egen drift.

Det viste sig at kommunen havde udsendt en instruks i forbindelse med en byrådsbeslutning om at der skulle spares mindst 40 mio. kr. i 2011 og 50 mio. kr. i årene frem. I instruksen stod der at ledelsen ikke måtte udtale sig imod besparelserne, hverken som ledere eller som privatpersoner. Hvis de gjorde det, var der tale om ledelsessvigt.

Kommunen beklagede i et brev til ombudsmanden, på sin hjemmeside og i en e-mail til samtlige ledere formuleringerne i instruksen og betonede at det ikke havde været hensigten at indskrænke ytringsfriheden hverken for ledere eller andre medarbejdere.

Ombudsmanden var enig med kommunen i at instruksens ordlyd var beklagelig, og at det var beklageligt at instruksen på den baggrund berettiget kunne læses som en instruks med det formål at indskrænke ytringsfriheden for lederne i kommunen.

b. I sag nr. 2010 20-7 havde en kommune besluttet at en borger og hendes familie fik begrænset adgang til at besøge hendes far på et kommunalt plejehjem af hensyn til plejehjemspersonalets arbejdsmiljø.
 
Ombudsmanden mente at beslutningen havde hjemmel i den ulovbestemte grundsætning om anstaltsforhold, men pegede på at der kunne være tale om et indgreb i retten til et familieliv, og at kommunen derfor burde have inddraget artikel 8 i Den Europæiske Menneskeretskonvention i bedømmelsen.


C. Kontrol med forvaltningen

1. Administrativ rekurs

Adgangen for en borger til at klage over en afgørelse til en højere administrativ myndighed kaldes administrativ rekurs. Retten til at udnytte denne mulighed beror dels på en almindelig grundsætning om forholdet mellem over- og underordnede myndigheder, dels på lovgivningen. Der er udviklet en række principper om hvornår der er adgang til at klage, om klagemyndighedernes sagsbehandling, om indholdet af den prøvelse klageinstansen kan og skal foretage, og om resultatet af prøvelsen. Der var spørgsmål om administrativ rekurs i tre af årets sager.

a. I sag nr. 2010 14-2 søgte en borger kommunen om folkepension som ikke-samlevende. Kommunen traf i brev af 19. oktober 2007 afgørelse om at tildele borgeren folkepension som samlevende og gav dermed afslag på hans anmodning om at få pension som ikke-samlevende. I et brev af 31. oktober 2007 gav kommunen en supplerende begrundelse for afgørelsen, og i et brev af 13. november 2007 fastholdt kommunen afgørelsen. Dette brev blev samme dag sendt som A-post. Borgeren sendte 12. december 2007 en anbefalet klage som kommunen modtog den 14. december 2007. Kommunen videresendte 21. december 2007 klagen til det sociale nævn som i et brev af 21. januar 2008 meddelte borgeren at klagefristen på fire uger ikke var overholdt, og bad ham udtale sig om det. Den 25. januar 2008 sendte borgeren nævnet et brev med oplysning om at han først havde fået kommunens brev den 17. november 2007, og at han derfor mente at han havde overholdt klagefristen. Nævnet afviste i brev af 19. februar 2008 klagen som for sent indgivet.

Ombudsmanden lagde til grund at kommunens afgørelse var sendt den 13. november 2007 og kommet frem til borgeren den 14. Herefter udløb klagefristen på fire uger den 12. december, og da borgerens brev blev modtaget i kommunen den 14. december 2007, var det for sent.

Ombudsmanden mente ikke at han kunne tilsidesætte nævnets afgørelse om at kommunens afgørelse måtte antages at være kommet frem dagen efter afsendelsen. Ombudsmanden lagde stor vægt på at domstolene, herunder Højesteret, de seneste 10 år flere gange havde haft lejlighed til at tage stilling til hvilke krav der stilles til beviset for at offentlige myndigheders breve er kommet frem til adressaten, og at domstolene i ingen af sagerne havde tilsidesat det systembevis som myndighederne førte for at anse brevet for at være kommet rettidigt frem.

Ombudsmanden mente dog at nævnet burde have overvejet om der var mulighed for i den konkrete sag at dispensere fra klagefristen, og henviste til at myndighederne ikke kunne være i tvivl om at borgeren ønskede at klage, at klagefristen kun var overskredet med en dag, at borgeren havde oplyst at han på grund af slidgigt og diskusprolaps havde problemer med at skrive, og at afgørelsen havde stor økonomisk betydning for ham.

b. Umiddelbart drejede sag nr. 2010 18-2 sig om hvorvidt Styrelsen for Statens Uddannelsesstøtte havde pligt til at give klagevejledning i en bestemt situation. Om der var pligt til at give klagevejledning, afhang imidlertid af om der var tale om en afgørelse som kunne påklages.

En borger var fra 1987 til 1990 indskrevet på pædagoguddannelsen og havde da hun stoppede, brugt 22 klip af sin SU-støtteramme på 47 klip. I 2003 modtog hun i 11 måneder revalideringsydelse og brugte i den forbindelse 11 klip. I 2004 startede borgeren på Københavns Universitet og var herefter berettiget til 70 klip. I et brev af oktober 2004 fik borgeren besked om at hun havde 37 klip tilbage. Den 31. juli 2007 fik hun brev om at den samlede støtte ville være brugt med udgangen af oktober samme år. Borgeren klagede over dette brev til universitetet, da hun ikke mente at de klip hun havde brugt på pædagoguddannelsen, skulle medregnes i opgørelsen. Universitetet svarede 11. september 2007 og fastholdt støtteberegningen. SU-styrelsen, som borgeren derpå henvendte sig til, henholdt sig i et brev af 6. marts 2008 til universitetets opgørelse. Borgeren klagede til ombudsmanden over dette svar, og ombudsmanden videresendte klagen til Ankenævnet for SU og bad samtidig SU-styrelsen oplyse hvorfor styrelsen ikke havde givet klagevejledning i brevet af 6. marts 2008.

Styrelsen svarede at den ikke mente at brevet af 6. marts 2008 var en afgørelse, men blot en forklaring til borgeren på indplaceringen og forbruget af klip. Hvis borgeren ville klage over at der var medregnet klip fra 1989-1990, skulle hun have klaget dengang. Ankenævnet tiltrådte i et brev til ombudsmanden denne opfattelse, mens Undervisningsministeriet i et brev af 11. august 2010 udtalte at brevet af 6. marts 2008 måtte anses for en afgørelse som kunne påklages til ankenævnet, og som derfor skulle have været forsynet med klagevejledning.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i at styrelsen i brevet traf afgørelse om tildeling og beregning af uddannelsesstøtte og således fastsatte hvad der var gældende ret i det foreliggende tilfælde: Der var derfor tale om en afgørelse. Altså burde styrelsen have givet klagevejledning, og Ankenævnet for SU havde pligt til at realitetsbehandle den klage fra borgeren som ombudsmanden havde videresendt til ankenævnet.

c. Baggrunden for sag nr. 2010 20-10 var en beslutning en kommune traf den 31. juli 2006 om at administrere en borgers førtidspension fordi der var risiko for at han på grund af manglende huslejebetaling og rengøring ville blive opsagt fra sin bolig. Herefter betalte kommunen af pensionen husleje frem til 1. marts 2007 hvor borgeren på eget initiativ flyttede fra lejligheden. Kommunen betalte endvidere en rengøring der blev foretaget af et hjemmeservicefirma, af borgerens pension. Derudover betalte kommunen en medicinregning, en regning for grovrengøring og oprydning i borgerens lejlighed, en flytteregning og en slutafregning i forbindelse med istandsættelse af lejligheden, borgerens egenbetaling for køb af nye briller og en varmeafregning da han flyttede fra boligen.

Ombudsmanden mente at kommunen da den betalte de poster som ikke havde med husleje eller rengøring af lejligheden at gøre, i realiteten traf afgørelse om at udvide den administrationsordning som kommunen besluttede i afgørelsen af 31. juli 2006, og at der således blev truffet en ny afgørelse i forhold til borgeren.

Kommunen burde have givet borgeren skriftlig besked om denne udvidelse af administrationsordningen, og det sociale nævn burde have anerkendt at der forelå en ny afgørelse, og derfor ikke have afvist at behandle en klage fra borgeren om at kommunen ikke havde været berettiget til at betale de sidste regninger som et led i administrationsordningen.

Nævnet burde efter ombudsmandens mening endvidere have undersøgt og vurderet om kommunen på andet grundlag end administrationsafgørelsen havde været berettiget til at betale regningerne på borgerens vegne. Dermed sigtede ombudsmanden til at kommunen havde påberåbt sig at borgeren havde indgået en juridisk bindende aftale med kommunen om at den kunne afholde udgifterne for hans regning.

2. Folketingets Ombudsmand

Seks af årets beretningssager belyser forhold vedrørende ombudsmandens bedømmelse af sager eller de vilkår hvorunder prøvelsen foregår.

a. I sag nr. 2010 4-4 havde Sundhedsvæsenets Patientklagenævn frifundet en læge for ansvar for en mangelfuld lægejournal. Nævnet begrundede frifindelsen med at lægen var ansat på et sygehus, og at lægen havde dikteret til en lægesekretær som havde indført diktatet i journalen. I sagen kom det frem at nævnet i mange år havde haft den praksis at læger på sygehuse som udgangspunkt ikke er ansvarlige for en mangelfuld journal hvis journalen skrives af en lægesekretær. Både Sundhedsstyrelsen og Sundhedsministeriet havde været bekendt med denne praksis og accepteret den.

Ombudsmanden udtalte at praksis var i strid med den lovbestemte journalføringspligt i lov om autorisation af sundhedspersoner (tidligere lægelovens § 13). Ombudsmanden mente det var kritisabelt at nævnet i mange år havde haft en praksis der stred mod loven, og henstillede at praksis blev ændret, og at de centrale sundhedsmyndigheder sørgede for at informere læger og sygehuse om den ændrede praksis.

Ombudsmanden besluttede at underrette Folketingets Sundhedsudvalg og Retsudvalg om sagen. Hvis den beskrevne praksis skulle lovliggøres, krævede det nemlig en ændring af lov om autorisation af sundhedspersoner.

b. I sag nr. 2010 20-14 klagede en mand som havde fået bevilget ortopædisk fodtøj som hjælpemiddel, over at kommunen ikke foretog sig noget i anledning af hans klage over at kvaliteten på det leverede fodtøj var for ringe.

Ombudsmanden oplyste borgeren om at han kunne tage stilling til om kommunen holdt sig inden for de gældende regler, men at han ikke kunne tage stilling til kommunens vurdering af hvilke krav der – inden for rammerne af § 112 i serviceloven – generelt skal stilles til de kommunale leverandørers service og produkter. Det skyldes at vurderingen er udtryk for en lokalpolitisk afvejning af de hensyn som har betydning ved fastlæggelsen af det kommunale serviceniveau. Ombudsmanden skal ifølge ombudsmandslovens § 8 respektere lokalpolitiske afvejninger.

c. I en artikel i Berlingske Tidende stod der at flere af landets folkeskoler krævede at eleverne selv medbragte computere til undervisningen. Artiklen gav ombudsmanden anledning til af egen drift at rejse spørgsmålet om elevers brug af egen computer over for Undervisningsministeriet – det gjorde han i sag nr. 2010 18-1.

d. l sag nr. 2010 20-1 indgav et forbund en klage på vegne af et medlem som i forbindelse med kommunalreformen overgik fra ansættelse i Vestsjællands Amt til ansættelse i en kommune. Som et led i overgangen blev medarbejderens personalemappe overdraget fra amtet til kommunen. I personalemappen var der oplysninger om hendes sygdomsforløb i stillingen i amtet – oplysninger som hun havde modsat sig blev udleveret til hendes nye arbejdsgiver.

Ombudsmanden mente at medarbejderens overgang fra amtet til kommunen skete som led i en succession hvor kommunen indtrådte i det retsforhold som eksisterede mellem medarbejderen og amtet. Som en naturlig følge måtte kommunen også overtage medarbejderens personalesag uden at forvaltningslovens regler om videregivelse og lov om helbredsoplysninger fandt anvendelse.

Herefter var der efter ombudsmandens opfattelse ikke udsigt til at ombudsmanden ved at undersøge sagen yderligere ville kunne kritisere kommunen for at have overtrådt reglerne. Ombudsmanden mente heller ikke der var udsigt til at han kunne kritisere Datatilsynet som havde udtalt at sagen ikke var omfattet af persondataloven. På den baggrund besluttede ombudsmanden ikke at gennemføre en egentlig undersøgelse af sagen.

e. Ombudsmanden henvendte sig i sag nr. 2010 20-6 til en kommune i anledning af en artikel på internettet. Af artiklen fremgik det at kommunen havde skrevet til kommunens ledere at de ikke måtte udtale sig imod planlagte besparelser. Det gjaldt også når de udtalte sig som privatpersoner. Ombudsmanden besluttede at tage sagen op af egen drift.

Det viste sig at der var udsendt en instruks i forbindelse med en byrådsbeslutning om at der skulle spares mindst 40 mio. kr. i 2011 og 50 mio. kr. i årene frem. I instruksen stod der at ledelsen ikke måtte udtale sig imod besparelserne, hverken som ledere eller som privatpersoner. Hvis de gjorde det, var der tale om ledelsessvigt.

Kommunen beklagede i et brev til ombudsmanden, på sin hjemmeside og i en e-mail til samtlige ledere formuleringerne i instruksen og betonede at det ikke havde været hensigten at indskrænke ytringsfriheden, hverken for ledere eller andre medarbejdere.

Ombudsmanden var enig med kommunen i at instruksens ordlyd var beklagelig, og at det var beklageligt at instruksen på den baggrund berettiget kunne læses som en instruks med det formål at indskrænke ytringsfriheden for lederne i kommunen.

f. I rapporten om inspektionen den 23. marts 2010 på rådhuset i Aalborg redegjorde ombudsmanden nærmere for grundlaget for at bedømme bygningernes handicaptilgængelighed. Det fremgik at ud over regler i byggelovgivningen om handicaptilgængelighed lagde ombudsmanden vægt på mere overordnede humanitære og medmenneskelige betragtninger, ligesom hans bedømmelse var præget af krav om hensynsfuld og menneskeværdig behandling af borgerne. Disse vurderinger var i høj grad inspireret af folketingsbeslutning af 1993 om ligestilling og ligebehandling af mennesker med handicap, FN’s standardregler om lige muligheder for handicappede, FN’s handicapkonvention, Statens Byggeforskningsinstituts anbefalinger, Dansk Standard 105 – Udearealer for alle og Dansk Standard DS 3028:2001 – Tilgængelighed for alle.